Региональная политика перед вступлением в ЕС: достаточно ли просто отдельного министерства

Украина вновь изменила институциональную конструкцию региональной политики: после пребывания в составе объединенного министерства вопросы развития громад и территорий вернули отдельному ведомству. Но само по себе создание министерства еще не означает появления сильной региональной политики.

На этот раз ставки гораздо выше. Война и восстановление накладываются на подготовку Украины к членству в ЕС, где региональная политика, политика сплоченности и способность работать со структурными фондами требуют не только профильного органа, но и координации решений различных министерств, стратегического планирования, соответствующих кадров и понятных механизмов финансирования.

Имеет ли новое министерство достаточный политический мандат и инструменты для такой задачи? Какие функции оно должно реально выполнять, чтобы не стать очередным результатом административной реорганизации? И что Украине нужно изменить в системе управления региональным развитием, чтобы громады и регионы были готовы к правилам и возможностям ЕС?

Почему очередная реорганизация ничего не гарантирует

С 2007 года орган, ответственный за государственную региональную политику, пережил уже шесть трансформаций: его создавали, объединяли с другими ведомствами, меняли название и вновь обособляли. Последняя реорганизация состоялась в июле 2026 года, когда направления инфраструктуры и региональной политики вновь разделили. Постоянное изменение конфигурации не способствовало формированию устойчивой профессиональной институции, способной последовательно формировать и координировать политику регионального развития.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Как желание ручного распределения средств уничтожает прозрачность в региональном развитии и отношениях с ЕС

Официальной оценки полной стоимости очередной реорганизации в открытом доступе нет. Но ее цена не сводится к новым вывескам и переоформлению документов. Это формирование аппарата, передача имущества, бюджетных программ и договоров, восстановление команд и потеря времени на новое распределение полномочий. В то же время только в 2026 году через систему публичных инвестиций должно быть распределено 111,5 млрд грн, а общие потребности Украины в восстановлении на следующее десятилетие уже оцениваются в 588 млрд долл. Поэтому утрата управляемости даже на несколько месяцев может обойтись государству намного дороже, чем сама административная реорганизация.

В то же время, несмотря на постоянные трансформации самого министерства, в Украине сформировали рамочное законодательство для регионального развития, во многом схожее с европейским. Внедренная система стратегического планирования на всех уровнях административно-территориального устройства в целом создала проевропейскую рамку планирования развития.

Но министерство так и не стало координирующим органом, который обеспечивает синхронизацию различных отраслевых политик на территориях. Точно так же не удалось внедрить анализ территориального влияния решений министерств, ведомств и правительства.

Это не абстрактная управленческая проблема. По оценке RDNA4, около 72% прямых убытков пришлось всего на шесть областей — Донецкую, Харьковскую, Луганскую, Запорожскую, Херсонскую и Киевскую. При таких территориальных диспропорциях одинаковое для всей страны решение в сфере жилья, транспорта, энергетики или социальной инфраструктуры может не уменьшать, а усугублять неравенство между территориями. Именно поэтому правительственные решения должны проходить оценку территориального влияния.

Не заработала в полной мере и созданная система стратегического планирования — из-за отсутствия государственных программ регионального развития, а также стабильного и прогнозируемого финансирования политики.

В предыдущие годы эти проблемы прежде всего снижали эффективность государственной региональной политики. Теперь их цена растет: от способности этой системы зависит уже не только внутреннее развитие территорий, но и готовность Украины работать по правилам региональной политики ЕС.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Обновление Государственной стратегии регионального развития. Что профильное министерство и Кабмин должны учесть в первую очередь

Почему на этот раз цена ошибки гораздо выше

Украина находится в состоянии войны и в то же время в ускоренном темпе готовится к вступлению в Европейский Союз.

На данном этапе, когда наша страна стремится как можно скорее закрыть переговорные кластеры, адаптация ее законодательства и институций к требованиям раздела 22 «Региональная политика и координация структурных инструментов» потребует значительных усилий и высококвалифицированных специалистов. Ведь речь идет не только о согласовании законодательства с нормами ЕС, но и о способности государства планировать региональное развитие, программировать использование средств, управлять ими и контролировать их использование.

Это особенно важно с учетом будущего участия Украины в политике сплоченности ЕС и доступа к структурным фондам. Для громад и регионов это означает необходимость работать в системе, где стратегическое планирование, определение приоритетов, подготовка проектов и их финансирование должны быть связаны между собой.

Именно здесь появляется проблема с реформой публичного инвестирования, внедренной в 2025–2026 годах. При ее реализации не были должным образом учтены интересы регионального развития и подходы политики сплоченности. Как следствие, возникли новые трудности в финансировании регионального развития и риски для будущего доступа громад и регионов к средствам структурных фондов ЕС.

Стоит отметить, что широко разрекламированная реформа управления публичными инвестициями (УПИ) фактически подменяет логику развития — от видения и стратегии к задачам и программам — набором проектов. Это не соответствует европейским подходам, при которых проект — лишь один из инструментов решения проблемы и не обязательно предполагает создание основных фондов. Украинский подход концентрируется вокруг проектов: за бюджетные средства должны финансировать проекты, вытекающие не из программ, а из самостоятельных «среднесрочных планов приоритетных публичных инвестиций». Их формирование не предусматривает ни широкого общественного участия, ни логики реализации стратегий через программы.

«Общее будущее»: опыт пяти громад, важный для всей страны

Последствия этого изменения уже можно измерять не только количеством новых процедур. В 2025 году в Единый проектный портфель публичных инвестиций вошло 787 проектов, 304 из них были определены приоритетными, а финансирование из капитального бюджета получили 92. Следовательно, способ формирования портфеля и критерии отбора напрямую определяют, какие потребности громад будут профинансированы, а какие останутся только в стратегиях и планах.

Дополнительным ударом для регионального развития стало изменение сути Государственного фонда регионального развития (ГФРР), из источника финансирования регионального развития превращенного в программу публичных инвестиций.

ZN.UA

Есть ли в Украине центральный орган исполнительной власти, способный обеспечить выполнение этого комплекса задач? И способно ли новообразованное министерство стать таким органом? Для этого необходимы политическая поддержка, должное кадровое обеспечение и понимание роли министерства в подготовке нашей страны к работе с европейскими фондами.

Похожая задача стояла перед Польшей во время подготовки к вступлению в ЕС. В 1996 году она создала Управление Комитета европейской интеграции (UKIE) — надведомственный орган под руководством премьер-министра со значительными полномочиями, впоследствии ставший основой для создания специализированного Министерства регионального развития.

UKIE получило возможность проверять правительственные законопроекты на соответствие праву ЕС (acquis communautaire). Внутри ведомства сформировали команду аналитиков и юристов, специализировавшихся на европейском праве и переговорах с Брюсселем. Министерство регионального развития, в свою очередь, разработало правила управления средствами европейских фондов для воеводств.

Польша вступила в ЕС в 2004 году, а европейские структурные фонды стали одним из важных инструментов ее регионального развития. Польский опыт в этом контексте важен прежде всего как пример того, что подготовка к европейской региональной политике требует не только законодательных изменений, но и институции, способной координировать работу различных органов власти.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Как ученые помогают громадам найти решения для устойчивого развития

Министерство есть. Есть ли у него рычаги?

Понижение статуса чиновника, отвечающего за региональное развитие, с уровня вице-премьера до министра может создать дополнительные сложности в координационной работе министерства.

Ведь региональная политика многосекторальна и предполагает согласование деятельности различных министерств и ведомств на территориях. Решения в сфере экономики, финансов, инфраструктуры, энергетики, образования или социальной политики по-разному влияют на развитие конкретных регионов и громад. Поэтому статус профильного министра — это вопрос не только его места в правительственной иерархии, но и способности обеспечивать такую межведомственную координацию.

Один из ее инструментов — Межведомственная координационная комиссия по вопросам регионального развития. Ее работа должна обеспечивать согласование деятельности органов исполнительной власти в формировании и реализации государственной региональной политики. В соответствии с постановлением Кабинета министров Украины от 16 сентября 2015 года №714 (с изменениями), комиссию по должности возглавляет вице-премьер-министр по восстановлению Украины — министр развития громад и территорий.

Однако министр новообразованного министерства не является по должности вице-премьером, что может существенно ограничить координационные возможности ведомства. Поэтому постановление требует изменений.

Отдельное направление, требующее координации, — международная техническая помощь. В Украине действует множество проектов в сферах регионального развития, местного самоуправления и восстановления территорий, но их деятельность не всегда согласована между собой и с государственными приоритетами. Министерство должно было бы обеспечивать такую координацию, чтобы международные ресурсы не создавали параллельных систем планирования и реализации политики.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Состоятельность имеет цену. Почему громадам нужен доступ к компетенциям

Следовательно, проблема не в наличии отдельного министерства, а в его политическом мандате и инструментах влияния на решения других органов власти.

Что нужно изменить

Для усиления координационной роли министерства необходимо пересмотреть статус и полномочия Межведомственной координационной комиссии по вопросам регионального развития. Она должна стать площадкой реального согласования проектов правительственных актов, по которым между министерствами есть разногласия и которые влияют на развитие территорий, а также стратегических документов — от секторальных стратегий до программы деятельности правительства.

Отдельной задачей должна стать координация программ международной технической помощи в сферах регионального развития, местного самоуправления и публичного управления. Министерство должно сопоставлять их с государственными приоритетами, устранять дублирование и обеспечивать направление ресурсов на выполнение региональных стратегий.

Не менее важно внедрить оценку территориального влияния правительственных решений. Для этого необходимо внести изменения в Регламент Кабинета министров Украины: проекты актов, имеющие территориальное влияние, не следует рассматривать без соответствующей оценки и проверки их согласованности с европейскими подходами к политике сплоченности. Это потребует должного кадрового обеспечения министерства.

Стратегическое планирование на всех уровнях должно быть непосредственно связано с государственными программами регионального развития, стабильным финансированием и системой публичных инвестиций.

Отдельного пересмотра требует связь региональной политики с новой системой публичных инвестиций. Нужно вывести проекты регионального развития из запутанных процедур, предусмотренных реформой УПИ, а ГФРР преобразовать не в программу публичных инвестиций, а в финансовое учреждение. Оно могло бы не только распределять бюджетные средства между регионами, но и аккумулировать ресурсы из различных источников и предоставлять ссуды местным бюджетам для софинансирования проектов, которые будут реализовывать за средства ЕС.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

В послевоенном восстановлении Украине важно использовать территориальный капитал громад: почему и как это сделать

Все эти изменения должны превратить новое министерство из отраслевого ведомства в центр координации регионального развития и подготовки Украины к политике сплоченности ЕС.

Следовательно, вопрос сегодня не в том, нужно ли Украине отдельное министерство громад и территорий. Оно уже есть, хотя после очередной реорганизации еще только формирует свою институциональную способность. И на это снова тратят время, которого у государства сейчас немного. Главный вопрос — станет ли министерство органом, способным координировать региональную политику, подготовить Украину к работе с европейскими фондами и выполнить задачу, ради которой его создали.